El 12 de mayo la Asamblea Nacional, en segundo debate, aprobó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, y luego la remitió al Ejecutivo para su sanción final y publicación en el Registro Oficial. El primer debate se lo realizó hace un año, en mayo del 2015. La Comisión de Gobiernos Autónomos de la Asamblea fue la encargada de promocionar la Ley. Este segundo debate sobre la Ley se dio en un contexto marcado por los efectos catastróficos del terremoto del 16 de abril, lo que hizo poner en primer plano la importancia de contar con instrumentos de planificación y control efectivos sobre el uso del suelo, la construcción de edificaciones y los asentamientos informales.
 
El problema del ordenamiento territorial y uso del suelo se hace evidente cuando se piensa que, de los 221 gobiernos locales, son muy pocos los que cuentan con las capacidades técnicas, institucionales y organizacionales que les permita asumir y ejercer sus competencias y el control técnico sobre el uso del suelo y los procesos constructivos. El incumplimiento de las normas técnicas para la construcción, el crecimiento por fuera del límite urbano y sin la debida planificación y regulación, y la emergencia de asentamientos informales, son algunas de las constantes en la gran mayoría de cantones del país.
La justificación de la ley nos remite a una situación de baja coordinación en la planificación, gestión y control del territorio y del uso del suelo entre distintos ámbitos de gobierno: los Gobiernos Autónomos Descentralizados y el Gobierno Nacional. Para superar esta situación, la Ley establece tres instancias o mecanismos:
 
  • El Comité Técnico de Uso y Gestión del Suelo
  • La Superintendencia de Uso y Gestión del Suelo
  • El Sistema de Información Territorial Integrado
 
Según el texto de la Ley el Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo, determinará los parámetros mínimos para las construcciones, mientras que la Superintendencia de Uso y Gestión del Suelo controlará y sancionará el incumplimiento de lo establecido por el Consejo. La Superintendencia estará bajo el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, no dependerá de manera directa del Ejecutivo. El Sistema de Información Territorial Integrado gestionará los datos y la información necesaria para una planificación del ordenamiento territorial técnica y ajustada a los requerimientos del Comité Técnico.
 
Entre los cambios, rectificaciones y observaciones al primer proyecto de Ley se encuentran la definición de lo que se considera vivienda adecuada, el registro obligado de la residencia con fines estadísticos y de catastro electoral, la eliminación del impuesto a utilidades y plusvalía, la ampliación de sanciones como la extensión de las multas a las autoridades cuando se da juicios de repetición. Y con el terremoto, los temas que adquirieron una particular relevancia fueron el de los asentamientos informales, la rigurosidad en las normas de construcción y los alcances de la planificación urbana.
 
En el ámbito de la opinión pública, las críticas a la Ley van en distintos sentidos: por atentar contra la autonomía de los GAD, por la sobre-burocratización del aparato estatal con la creación del Consejo Técnico y de la Superintendencia, por la duplicación institucional y por los gastos administrativos en un momento de necesaria austeridad fiscal. Desde el régimen de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, el Consejo Metropolitano del Distrito Metropolitano de Quito rechazó la Ley por la afectación de las competencias municipales que implica, y el Alcalde del Municipio de Guayaquil se pronunció con fuerza al decir que simplemente no acatará la Ley. Desde la sociedad civil, el Presidente del Colegio de Arquitectos de Pichincha mencionó que lo que se requiere es aplicar la normativa existente, no generar más leyes e instrumentos. La Ley también generó reacciones dentro de Alianza País partido de gobierno y mayoritario en la Asamblea Nacional; varios de sus miembros reconocieron la disminución de competencias de los gobiernos locales que está presente en la Ley e incluso recomendaron la conformación de un Consejo de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, antes que una Superintendencia.
 
La Ley, el Consejo Técnico y la Superintendencia están referidos al uso y gestión del suelo, no del territorio, sino de una parte de éste. Pasar del territorio al suelo significa intensificar el control del gobierno nacional sobre la gestión concreta que corresponde a los gobiernos locales, al hacerlo se confunde la dimesnión estratégica del desarrollo nacional con la dimensión también estratégica y operacional propia del nivel operativo, del ámbito de la planificación de lo nacional a la gestión concreta de lo local. Son dos niveles de integración territorial que responden a tiempos y lógicas distintas, y que para enlazarse sin pérdida de autonomía, requieren de una serie de filtros y procesamientos que aseguren un flujo de información desde lo local-operacional hacia lo nacional-estratégico, y viceversa. En este intercambio de información, lo específico de cada nivel se asegura por una operación y conocimiento propios, y la información se trasmite y recepta en un acto de procesamiento de complejidades de distinto nivel y no de simple transferencia de información. Cada nivel, el estratégico-nacional y el operacional-local requieren operar con la suficiente autonomía relativa.
 
Pero no es sólo la falta de regulación y control lo que ha determinado una ocupación del suelo no planificada y la construcción de edificaciones sin los requerimientos técnicos básicos. El campo social de la construcción, en el que participan arquitectos, ingenieros, maestros de obra y albañiles, presenta una débil articulación en cuanto a valores y conocimiento técnico compartidos, lo que hace que sea la lógica comercial inmobiliaria la que oriente los comportamientos de los agentes de la construcción, más que la seguridad, el manejo del riesgo y el interés colectivo. La función de los ámbitos institucionales consiste en orientar a los actores del campo de la construcción y dotarles del conocimiento científico-técnico necesario para que puedan desarrollar sus actividades constructivas en conformidad con parámetros científicos, técnicos e institucionales del caso.
 
Las acciones de regulación y control que son parte de la gestión en estos niveles de gobierno tienen sentido y son posibles cuando los actores regulados cuentan con el conocimiento necesario sobre sus responsabilidades. Si bien existen las normas adecuadas, en la práctica no se cumplen, porque no se las conoce, o porque no se las hace cumplir. Es necesario, por lo tanto, informar y capacitar tanto a aquellos que regulan y controlan como a aquellos que construyen. La retroalimentación entre conocimiento y regulación es fundamental para dotar a la ciudadanía de una vivienda digna y segura.
 
La Ley busca proveer a los GAD de instrumentos técnicos, de información objetiva, técnica e institucional, para que puedan ejercer sus competencias sobre el uso y gestión del suelo, pero a la vez reserva para el gobierno central la facultad de controlar y sancionar la falta de planificación y la actuación del gobierno local, con lo que la autonomía local se ve disminuida. Si el espíritu de la Ley es dotar a los gobiernos autónomos descentralizados de instrumentos técnicos y cognitivos, habría que pensar que no es necesaria la Ley. El Sistema de Información Territorial Integrado se podría desarrollar como parte del Sistema Nacional de Información que está a cargo de Senplades y que se alimenta, desde ya hace bastante tiempo, de la información proveniente de los procesos de planificación local, que contemplan indicadores de ordenamiento territorial y del uso del suelo. Este espacio de integración de la información en su función estratégica debería ser complementado con un sistema que reúna, integre y administre de manera autónoma la información que se genera en la práctica local de regulación y control del suelo ejercida por los gobiernos locales. El encuentro entre lo nacional y lo local sólo es posible al reconocer la autonomía relativa de cada nivel en su operación y autoobservación.
 
Si bien la Ley pretende asegurar la garantía de igualdad de condiciones de vida digna y segura a todos los ecuatorianos, con su implementación se ve debilitado el principio de autonomía de lo local. Se pone en duda la capacidad de ejercer la garantía de los derechos a los gobiernos locales reservando para el gobierno central dicha potestad lo cual no guarda consistencia con la necesaria consecución de autonomía decisional en los distintos niveles de gobierno. Encontrar una relación virtuosa entre estos dos términos, entre la garantía de derechos y la autonomía decisional constituye un desafío que la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo no lo resuelve